关于废止《上海市企业名称登记管理规定》的评估报告

关于废止《上海市企业名称登记管理规定》的评估报告

登记注册处

《上海市企业名称登记管理规定》（以下简称上海《管理规定》）于2005年6月16日经上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过，共18条。上海《管理规定》除了对当时的《企业名称登记管理规定》有关条款进行确认、细化，还根据上海经济产业发展和企业登记管理的特殊情况对具体实施程序和标准进行了充实和细化。十多年来，上海《管理规定》为规范企业名称的登记注册管理，保护企业名称所有人的合法权益，维护公平竞争秩序发挥了积极作用。

近年来，随着党中央、国务院“放管服”改革的深入推进，特别是在2019年《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》等多部行政法规进行修订的基础上，2020年，对旧的《企业名称登记管理规定》（以下简称国家《管理规定》）作了全面修订。对标上位法，上海《管理规定》很多条款已经与上位法理念和条款产生抵牾，不适应新的时代发展要求，经过深入广泛调研，建议予以废止。

一、商事制度改革与国家《管理规定》的更新

（一）国家《管理规定》修改的背景和过程

国家商事制度改革是释放市场潜力，推进我国经济实现高质量发展的重要驱动力，其中，深化名称登记管理制度改革是落实“放管服”改革、改善优化营商环境的重要举措，关乎千千万万市场主体，对提高企业登记便利化水平，激发各类市场主体活力，提高企业群众办事满意度具有重要意义。《企业名称登记管理规定》由原国家工商行政管理局于1991年7月22日发布，自1991年9月1日实施。出于依法行政、规范执法需要，国务院于2012年对《管理规定》作了小幅修改。近年来，随着经济社会发展持续推进和近年来商事制度改革不断深化，优化提升营商环境、推进“放管服”改革明确为政府治理及市场管理的未来方向和路径。《企业名称登记管理规定》已逐渐不能适应产业发展和市场经济需要，修订工作提上议事日程。

党中央、国务院高度重视深化“放管服”改革和优化营商环境工作，国务院针对名称登记制度改革工作多次召开会议并提出明确要求。国家市场监管部门大力贯彻落实国务院部署，加强顶层制度设计，转变理念，上下联动，点面结合，积极稳妥推进名称登记制度改革工作。2019年2月，国务院发布《关于取消和下放一批行政许可事项的决定（国发〔2019〕6号）》，将依据《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《企业名称登记管理规定》《个体工商户条例》《农民专业合作社登记管理条例》等法规设置的名称预先核准行政许可事项取消，改为由企业自主申报名称，范围涉及企业、企业集团、个体工商户、农民专业合作社等。为贯彻落实此项部署要求，2020年，国务院对原有国家《管理规定》作了全面修订，新的《管理规定》充分尊重企业自主选择企业名称的权利，进一步释放企业名称资源，简化企业名称登记流程，降低企业开办成本，强化事中事后监管，维护企业合法权益和良好市场秩序，确保企业名称登记管理制度改革真落地、见实效。

（二）企业名称“放管服”改革精神及有关要求

《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》明确了涉及包括企业、企业集团、个体工商户、农民专业合作社名称预先核准的行政许可事项取消审批，改为企业（包括个体工商户、农民专业合作社）自主申报名称，市场监管部门在企业注册登记时核准名称。要求各级市场监管部门要通过以下措施优化服务、加强事中事后监管。一是向社会公开企业名称库，引导企业自行拟定符合规则要求的名称。二是建立企业名称自主申报制度，明确企业名称禁限用规则，完善企业名称争议处理机制，加强对企业名称使用的监督管理。三是简化优化工商登记程序，实行“一次性告知”，提高企业登记办理效率，保障企业自主选择名称。

这次简政放权，是国家在市场化方面力行简政之道的重大举措，有利于破除束缚企业发展的不合理障碍，用制度和技术办法让市场主体依规办事不求人成为常态，也是在法治化方面，建立健全营商环境法规体系，完善产权保护制度，严格规范公正文明执法的重要步骤，当然，在国际化方面，有利于加强与相关国际通行规则对接，推动更高标准更大力度的制度型开放。

（三）国家《管理规定》的修订内容

现行国家《管理规定》共26条，主要修订内容包括：

一是建立企业名称自主申报制度，明确企业登记机关的职责，明确企业名称自主申报的具体要求。申请人可以通过企业名称申报系统或者在企业登记机关服务窗口提交有关信息和材料，对拟定的名称进行查询、比对和筛选，选取符合规定的名称。申请人应当承诺因其企业名称与他人企业名称近似侵犯他人合法权益的，依法承担法律责任。

二是完善企业名称的基本规范。《规定》完善了企业名称的基本要素和构成规范，细化了企业名称的禁止性要求，明确了外商投资企业、企业分支机构、企业集团名称登记规则。

三是建立企业名称争议处理机制。企业认为其他企业名称侵犯本企业名称合法权益的，可以向人民法院起诉或者请求为涉嫌侵权企业办理登记的企业登记机关处理；企业登记机关受理申请后，可以进行调解，调解不成的，企业登记机关应当在规定时限内作出行政裁决。

四是强化事中事后监管。企业登记机关在办理企业登记时，发现企业名称不符合规定的，不予登记并书面说明理由；发现已经登记的企业名称不符合规定的，应当及时纠正。其他单位或者个人认为已经登记的企业名称不符合规定的，可请求企业登记机关予以纠正。利用企业名称实施不正当竞争等行为的，依照有关法律、行政法规的规定处理。人民法院或者企业登记机关依法认定企业名称应当停止使用的，企业应当在规定时限内办理变更登记，逾期未办理的，企业登记机关将其列入经营异常名录。

从国家《管理规定》修订总体情况看，这次全面修订是落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的一个重要步骤。很明显，新的《管理规定》和旧的《管理规定》最大的区别就是吸收了这些年市场化改革探索的 减少行政审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等一些成果，体现了实践中取得的改革经验。

二、上海《管理规定》滞后于上位法修订精神、原则的内容梳理

（一）关于企业名称核准制度

上海《管理规定》中的企业名称核准程序实质上是一种行政许可行为，国家《管理规定》修订后，明确企业名称可以自主申报，让企业可以根据自己的意愿来自主申报名称，其实更多的是一种备案性质行为、依申请的行政确认行为，有利于发挥企业的自主性自觉性，提高企业的法治意识，同时也减少了政府对企业自主行为的干预可能性。

由于上位法的修订，上海《管理规定》很多核心和重要条款不符合国务院确定的取消企业名称预先核准、赋予企业自主申报名称权的改革精神。比如第三条登记机关的权限界定条款，第七、八、九条的核准程序及手续等条款，在企业登记程序的前端设置专门的企业名称“预先核准”程序，可能带来企业登记环节多、耗时长、成本高、资源浪费等问题。

（二）关于企业名称的具体要求

修订后的国家《管理规定》放宽了对企业名称文字用语和范围的种种限制，通过细化规定增加了行政区划、与字号、行业或者经营特点、组织形式等排列组合的数量，同时规定，跨省、自治区、直辖市经营的企业，其名称可以不含行政区划名称，跨行业综合经营的企业，其名称可以不含行业或者经营特点。这样就大大释放了可用名称的容量和范围，一定程度上缓解了名称资源的相近性和重复率，有利于名称资源进一步增幅扩能。

目前，上海《管理规定》仍然规定旧有的模式，难以有效解决“企业起名难”的问题。由企业登记机关判断企业名称是否“近似”和能否使用的行政管控方式，造成企业名称资源日趋紧张，难以适应企业数量快速增长的需要。比如，在第五条和第六条详细表述了相同和近似的行政管控方式，基本上覆盖了所有的可能性，可能使得本来趋于稀缺的名称资源更加紧张。

（三）关于企业名称的事中事后监管要求

修订后的国家《管理规定》强化了企业名称登记事中事后的监管，明确了要建立企业名称争议的行政裁决机制，涉及到企业名称侵权行为的，可以请求登记机关来进行处理，可以先行调解，也可以向人民法院起诉，充实了纠纷解决机制和居中裁决机制等救济途径。

目前，上海《管理规定》仅规定了企业登记机关针对企业名称申请行为作出核准或者驳回的决定，并赋予当事人提起行政复议和提起行政诉讼的权利，没有规定企业名称争议处理工作机制和程序，而这恰恰是实践中经常发生的，事中事后监管机制不健全，造成企业名称争议处理缺乏有针对性的法律依据。

（四）关于应对企业名称的不正当竞争行为

在实践中，因恶意注册的不正当竞争行为往往在企业名称登记环节是一种较为常见的现象，原有国家《管理规定》和上海《管理规定》都对此没有规定，给恶意侵权企业以有利可乘之机，社会反映较大。修订后，现行国家《管理规定》对此专门作了详细规定，对于存在违反法律法规，违反良俗和诚信意识以及傍名牌等不正当竞争行为的企业名称，市场监管部门也将严格按照有关的法律规定进行监督管理，规范企业名称登记管理秩序。总体看来，这些内容在上海《管理规定》中都处于缺位状态，一定程度上影响了营商环境的优化。

三、上海《管理规定》滞后于上位法的具体条款分析

现行国家《管理规定》共26条，上海《管理规定》共18条，均涉及立法目的、适用范围，政府部门职责、企业名称登记要求及标准，政府部门审核程序，争议解决机制，救济途径和罚则等条款。国家《管理规定》经过本次全面修订，上海《管理规定》的很多条款已经与上位法不相符。

1.上海《管理规定》第一条继续沿用旧的国家《管理规定》对立法目标作了规定，“为了规范企业名称的登记注册管理，保护企业名称所有人的合法权益，维护公平竞争秩序，根据《企业名称登记管理规定》等法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本规定”。现行国家《管理规定》第一条开宗明义，除了原有的“为规范企业名称登记管理，保护企业的合法权益，维护社会经济秩序”的表述，还增加了“优化营商环境”的表述。优化营商环境是党中央、国务院一贯重视的重大战略举措，是坚持和完善中国特色社会主义制度，建立更加完善的市场经济体制，完善治理体系和提高治理效能，精准推进供给侧结构性改革，增强发展动力和活力，持续推动经济健康发展的需要，也是保护产业链供应链安全稳定，维护国家产业和经济安全，提升国际竞争力的需要。国务院2019年还为此专门出台了《优化营商环境条例》，进一步提高优化营商环境的法治化保障。在这样的背景下，“优化营商环境”的表述在现行国家《管理规定》第一条中作为立法目标出现，其意义不言而喻，其重要性同样需要在地方立法中加以体现，并作为立法目标进行明确。

2.上海《管理规定》第二条“本规定适用于中国境内具备法人条件的企业及其他依法需要办理登记注册的企业”应予删除。原因一是随着外商投资法等商事法律体系的完善，国家对企业的定义逐渐明确，原有的“中国境内具备法人条件的企业及其他依法需要办理登记注册的企业”的规定已经显得赘述且与企业有关法律不一致；二是在法律效力层面，虽然新设定的企业自主申报制度实质上还是自主登记注册的性质，但是纵观现行国家《管理规定》所有条款，没有一个条款提到“注册”的表述，也就是说，在一定程度上，“登记注册”代表了旧的管理制度，与新的登记申报制度不相一致，产生了不止一次，故现行规定将之删除。相应，上海《管理规定》第二条“本规定适用于本市行政区域内企业名称的登记注册以及相关的管理活动”也应予以删除。

3.上海《管理规定》第三条“上海市工商行政管理局负责冠有市级行政区划名的企业名称的核准；县工商分局负责冠有该县行政区划名的企业名称的核准。上海市工商行政管理局可以委托各工商分局办理各自辖区内企业名称申请的受理和初审”等内容与上位法和客观情况均不一致。除了因工商行政管理体制改革，需要将“工商行政管理局”调整为“市场监督管理局”外，与现行国家《管理规定》相对照，尚有两点需要调整：一是现行国家《管理规定》第二条明确，“县级以上人民政府市场监督管理部门负责中国境内设立企业的企业名称登记管理”，很明显，县级以上企业登记机关只负责登记管理，不再行使核准权；二是现行国家《管理规定》第二条第三款规定，“自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门负责建立本行政区域统一的企业名称申报系统和企业名称数据库，并向社会开放”。这条规定对省、自治区、直辖市市场监管部门的职权作了大的调整，除了负责冠有市级行政区划名的企业名称的登记职责外，还增加了一项重要职能，负责建立本行政区域统一的企业名称申报系统和企业名称数据库，并向社会开放，上海《管理规定》显然已与上位法的新精神新要求有了较大的缺失，需要做大的调整。

4.上海《管理规定》第四条规定，企业名称由行政区划、字号、行业或者经营特点、组织形式组成。在企业名称中表述所属行业或者经营特点，应当根据其主营业务，依照国家行业分类标准划分的类别进行表述。企业跨行业经营的，可以在其名称中不表述所属行业或者经营特点，法律、行政法规另有规定的从其规定。与此相对应，现行国家《管理规定》第六条规定，企业名称由行政区划名称、字号、行业或者经营特点、组织形式组成。跨省、自治区、直辖市经营的企业，其名称可以不含行政区划名称；跨行业综合经营的企业，其名称可以不含行业或者经营特点。与现行国家《管理规定》相比，上海《管理规定》的问题在于：一是缺少“跨省、自治区、直辖市经营的企业，其名称可以不含行政区划名称”的规定；二是但书条款与上位法不一致。既然国家已经没有例外规定，上海再已无必要再作规定。三是现行国家《管理规定》第九条明确了企业名称的行业或者经营特点应当根据企业的主营业务和国民经济行业分类标准标明。国民经济行业分类标准中没有规定的，可以参照行业习惯或者专业文献等表述，但上海现行规定第四条的标准并不完整，判断标准与上位法出现不一致情况，需要作调整和完善。

5.上海《管理规定》第六条依据原有国家《管理规定》，列举了4项企业名称登记的禁止情形：一是禁止登记违反社会公共利益和社会公德的名称；二是禁止登记足以使公众对其资产关系、从事行业等产生误解的名称；三是禁止登记易与其他法人、组织名称混淆，使公众产生误解的名称；四是禁止登记其他可能使公众产生误解的名称。而现行国家《管理规定》第十一条列举了共计9项企业名称的禁止情形，与原规定相比，增加了“损害国家尊严，损害公共秩序，含有淫秽、色情、赌博、迷信、恐怖、暴力的内容，含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容，违背公序良俗或者可能有其他不良影响，可能使公众受骗或者产生误解等多项新情形，很明显，上海《管理规定》的4种禁止情形已经不能覆盖到新的修订内容，为此需要进行大幅补充和调整。

6.上海《管理规定》第七条至第十条依然参考旧的国家《管理规定》规定了登记注册核准制度，包括在企业名称登记注册时需要提交的申请材料、登记机关受理和初审的标准和程序以及做出决定和驳回的日期和形式。现行国家《管理规定》则对此作了大幅调整，第十六条集中规定了此次修订的最核心内容，就是企业名称自主申报制度。申请人可以通过企业名称申报系统或者在企业登记机关服务窗口提交有关信息和材料，对拟定的企业名称进行查询、比对和筛选，选取符合本规定要求的企业名称。申请人提交的信息和材料应当真实、准确、完整，并承诺因其企业名称与他人企业名称近似侵犯他人合法权益的，依法承担法律责任。同时，在第十七条、十八条、十九条还详细规定了自主申报企业名称中的字号使用禁止情形，企业名称保留期，企业名称转让、授权等内容，与自主申报制度一起，形成相配套的制度。上海《管理规定》的相关条款完全依据原有的登记注册制度而设置，与现行国家《管理规定》自主申报制度内容已完全不一致，不适宜再作为登记管理的依据。

7.上海《管理规定》第十一条规定了企业名称变更程序，明确企业变更名称应当依法向登记机关申请企业名称变更登记。登记机关对申请人提出的企业名称变更登记申请，应当依据本规定以及相关法律、行政法规有关企业名称登记的规定，作出核准或者驳回的决定。由于变更程序采用了旧《管理规定》的企业名称核准程序，与现行国家《管理规定》不一致，需要做调整。

8.上海《管理规定》第十二条明确了企业分支机构的名称应当冠以其所从属企业的名称。于此相对应的是现行国家《管理规定》第十三条，该条对企业分支机构名称规定做了简化，不再规定企业本身的名称问题，并要求企业分支机构名称应当冠以其所从属企业的名称，并缀以“分公司”、“分厂”、“分店”等字词。境外企业分支机构还应当在名称中标明该企业的国籍及责任形式。很明显，上海《管理规定》第十二条缺少了国家规定增加的缀以“分公司”、“分厂”、“分店”等字词以及境外企业分支机构还应当在名称中标明该企业的国籍及责任形式等限制条件，出现了与上位法明显不同的判断标准。

9.上海《管理规定》第十三条规定了保留期制度，规定核准登记注册的企业名称在法律、行政法规规定的保留期届满后尚未用于企业设立登记的，该名称自动失效。而现行国家《管理规定》第十八条要求，企业登记机关对通过企业名称申报系统提交完成的企业名称予以保留，保留期为2个月。设立企业依法应当报经批准或者企业经营范围中有在登记前须经批准的项目的，保留期为1年。申请人应当在保留期届满前办理企业登记。两个规定相对比，并无直接的抵触之处，但是上海《管理规定》依然表述为“核准登记注册”，与现行的自主申报程序不一致。

10.上海《管理规定》第十四条规定了人民法院判决企业停止使用登记注册的企业名称后的执行程序，向登记机关发出《协助执行通知书》的，登记机关应当通知该企业在三个月内申请办理企业名称变更登记。现行国家《管理规定》办理程序与此相比较有较大调整，现行国家《管理规定》第二十一条规定，企业认为其他企业名称侵犯本企业名称合法权益的，可以向人民法院起诉或者请求为涉嫌侵权企业办理登记的企业登记机关处理。企业登记机关受理申请后，可以进行调解；调解不成的，企业登记机关应当自受理之日起3个月内作出行政裁决。争议纠纷可以先行调解或者行政裁决是落实习近平总书记“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示和党中央加强诉源治理，推进多元化解矛盾纠纷工作部署的重大举措，有利于更好维护人民群众的幸福感、安全感，促进社会公平正义，减少司法资源过度使用，减轻法院案件负担。此次将先行调解和行政裁决方式写进《管理规定》，体现了与时俱进、开拓创新，是切实贯彻落实中央最新精神的重要体现。但上海《管理规定》在这方面没有体现，因此，需要进行补充调整。

11.现行国家《管理规定》第二十三条规定，使用企业名称应当遵守法律法规，诚实守信，不得损害他人合法权益。人民法院或者企业登记机关依法认定企业名称应当停止使用的，企业应当自收到人民法院生效的法律文书或者企业登记机关的处理决定之日起30日内办理企业名称变更登记。名称变更前，由企业登记机关以统一社会信用代码代替其名称。企业逾期未办理变更登记的，企业登记机关将其列入经营异常名录；完成变更登记后，企业登记机关将其移出经营异常名录。这是自主申报制度相配套的两个机制，特殊情况下统一社会信用码代替企业名称的机制和经营异常名录机制，这些在上海《管理规定》中均没有体现。

12.上海《管理规定》第十六条是法律责任条款，明确了企业违法行为的法律责任，企业未按照本规定第十四条申请办理企业名称变更登记的，登记机关可以对该企业处以五千元以上五万元以下的罚款。违反本规定的其他行为，《企业名称登记管理规定》等有关法律、法规有处罚规定的，按照其规定予以处罚。这一条和现行国家《管理规定》看似没有抵触，都是一种行政管理行为，但实际上，背后的法律关系却大相径庭。原因是：原有企业登记注册制度是依申请行政行为，当事人申请，企业登记机关进行确认和核准，即便出现第三人申请异议，企业登记机关也会及时责令当事人企业变更名称登记，如果被申请企业不执行，则会面临行政管理上的法律责任，但是自主申报名称登记制度后，就会出现两个企业间平等民商事主体之间的侵权责任，这时候，企业登记机关不是行使命令服从的行政管理模式，而是对民商事纠纷的居中裁决。所以，这一条款也应根据新修订《管理规定》的具体情况予以修订。

13．上海《管理规定》十七条参照旧的国家《管理规定》，只规定了本市个体工商户的名称登记参照本规定执行，而现行国家《管理规定》这次新增加了农民专业合作社可以参照执行。考虑到适用范围在法律实施中的重要性，上海《管理规定》需要与上位法保持一致，并加以体现。

四、适应新的发展要求，上海《管理规定》需要进一步完善的内容建议

国家《管理规定》经过本次大幅修订，充实了很多体现了“放管服”改革精神，行政许可权取消和下放要求的条款，这些都需要在实施过程中需要地方性法规予以补充和细化，但这些重要条款在上海《管理规定》中至今依然处于缺失状态，也说明上海《管理规定》不能满足现实管理需求，需要尽快废止或者“以新代旧”。

一是现行国家《管理规定》第三条规定，企业登记机关应当不断提升企业名称登记管理规范化、便利化水平，为企业和群众提供高效、便捷的服务。此条款虽然没有提供企业登记机关更为精确具体的权利义务指引，但是充分充分体现了企业名称登记管理工作的规范化、法治化和便民化取向，一定程度上是贯穿企业名称登记工作的一条基本原则，需要地方性法规予以确认。

二是现行国家《管理规定》第四条要求，企业集团名称应当与控股企业名称的行政区划名称、字号、行业或者经营特点一致。控股企业可以在其名称的组织形式之前使用“集团”或者“（集团）”字样。随着经济产业的发展，公司的组织结构形式和具体实现形式更加复杂化、多样化，需要新的名称登记规则与之相适应。对于上海这样的经济中心和金融中心，尤其需要作细化规定，以提供完善的法治化保障。

三是现行国家《管理规定》第十二条要求，企业名称冠以“中国”、“中华”、“中央”、“全国”、“国家”等字词，应当按照有关规定从严审核，并报国务院批准。国务院市场监督管理部门负责制定具体管理办法。业名称中间含有“中国”、“中华”、“全国”、“国家”等字词的，该字词应当是行业限定语。使用外国投资者字号的外商独资或者控股的外商投资企业，企业名称中可以含有“（中国）”字样。“中华”、“中央”、“全国”、“国家”等字词往往被理解为代表国家名义，使用不当会有损国家名誉和尊严甚至国家利益，当然，这些文字还涉及到国家利益、地方利益和商业利益之间的关系，所以有必要在地方立法中加以明确。

四是现行国家《管理规定》第二十四条要求，企业登记机关对不符合本规定的企业名称予以登记，或者对符合本规定的企业名称不予登记的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。强化和压实政府部门及工作人员法律责任，是非常重要监督权力举措。2020年，国家还专门出台了《公职人员政务处分法》，进一步强化对公职人员的监督制约。随着国家依法治国、依法行政的深入推进，将权力关进笼子，加大对国家工作人员的权力制约，将会越来越强化，越来越严格，这些权力监督制约条款理应在地方立法中加以体现。

五、初步结论与工作建议

综上所述，在上海《管理规定》18个条款中，只有两个条款没有出现与上位法明显不一致情形（第十八条实施日期条款除外），一是第五条，主要是对企业名称登记中所使用的“相同”和“近似”词语含义进行细化解释；二是第十五条，主要是对组织听证条件和程序进行创新规定，除此之外，其他条款均与现行国家《管理规定》精神、原则和条款以及“放管服”改革方向出现了诸多不一致和明显抵牾，已经无法适应市场监督管理的需要，严重影响了企业登记管理工作的正常推进，且无法通过大幅修订进行维持。

为维护国家法制统一,落实中央“放管服”改革工作要求，建议对上海《管理规定》予以废止或者废止后再行立新。

（转自上海市场监督管理局）